德政复决字〔2022〕2号

申请人：青海***有限公司

住 所：青海生物科技产业园***号

被申请人：德令哈市林业和草原局

住 所：青海省海西蒙古族藏族自治州德令哈市祁连路18号

法定代表人：阿日贡那 职务：局长

申请人青海***有限公司不服被申请人德令哈市林业和草原局2022年2月28日作出的德林草罚【2020】03号行政处罚决定书一案，于2022年4月24日向德令哈市人民政府提出复议申请，本机关依法予以受理，现本案已审理终结。

申请人请求：请求依法撤销被申请人德令哈市林业和草原局于2022年2月28日作出的德林草罚【2020】03号行政处罚决定书。

申请人称：1.在德令哈市蓄集乡浩特茶汗村草原上实施土地开发占补平衡项目,是经过青海省政府、海西州政府和德令哈市政府批准同意的，是以与德令哈市政府签订的合同为依据，不属于未批先建、非法占用草原，故所开展的一系列土地开发行为，依理依法都应受到法律的保护。2.申请人所开发的德令哈市蓄集乡浩特茶汗村2019土地整治项目是完全按照德令哈市政府及所属局划分的土地权属、地理坐标以及地类证明进行的开发整治。从政府文件和地类证明可以证明申请人所开发的这片土地的草原类型为“高寒荒漠类草原”，处罚决定书将申请人所开发的其中 1834.8521 亩土地认定为是牧草地缺乏依据。3.处罚决定书认定申请人未办理草原征占用审核审批手续，并以此认为涉嫌非法占用草原，是没有事实依据和法律依据的，且于2020年7月31日颁布实施的《草原征占用审核审批管理规定》对申请人的行为没有约束力。

被申请人答复称：1.该公司存在未批先建行为，根据《中华人民共和国草原法》第三十八条规定:进行矿藏开采和工程建设，应当不占或者少占草原;确需征收、征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。该公司在蓄集乡浩特茶汉村草原上实施土地开发占补平衡项目时，未办理草原征用、使用手续，未取得草原征用使用审核同意书，属于违法行为，故该公司存在未批先建行为。该公司2016年8月16日与德令哈市人民政府签订了关于德令哈市土地开发整理合作的框架协议，该协议将开发事宜委托给青海***有限公司，并要求该公司开发的项目按照“一事一议”制开展项目开发，并保证开发的土地的权属或者经营权不变。乙方按规定办理土地流转手续，从该公司实施的占补平衡项目资料中，该公司没有签订土地流转协议，且该公司在蓄集乡浩特茶汉村的草场上实施土地占补平衡项目，已改变了草原用来放牧的用途。而该公司与该村牧民只签订了临时用地协议书，违背了《青海省草原承包经营权流转办法》相关规定。2.“高寒荒漠类”草原也属于草原的一种，故不影响侵占事实的存在。申请人提出的市农牧和扶贫开发局提供的地类证明，明确说明了该公司实施的蓄集乡浩特茶汉村土地开发占补平衡项目用地为“高寒荒漠类”草原。高寒荒漠类草原是一种草原类型，是依据当地水热、地形、地势、土壤等生态因子作用下，在某个地区构成了具有一定植物种类和植被特点的草原。因此不影响侵占草原事实的存在。3.《草原征占用审核审批管理办法》与《草原征占用审核审批管理规范》其内容没有变化。根据工作需要和职能转变，监督管理职能由原来的农牧部门转到林草部门而已，不影响规章的贯彻执行。

本机关审查认为：德令哈市人民政府与申请人于2016年8月16日签订了《德令哈市土地开发整理合作框架协议》，其中第二条约定：“甲方根据国家和青海省有关土地开发（占补书衡）项目的政策导向，委托乙方进行德令哈市土地开发（占补平衡）项目的立项开发，土地开发面积以项目批准面积为准。”项目批准面积包含该案处罚决定书中提出的非法占用草场的面积；第三条约定：“乙方参与开发的项目，实行‘一事一议制’。甲乙双方共同参与项目的选址、论证，经论证可行的，按本框架协议，由乙方组织落实，甲方在项目的申报工作中予以积极的协助配合，保证项目的建成及顺利验收，并取得耕地占补平衡指标。”从框架协议可以看出，德令哈市政府应审慎审查纳入占补平衡项目的土地，进行可行性和合法性研究，该案证据卷中项目可行性报告经过专家审议，专家均审议通过，并未明确提出非法占用草原的相关问题。根据《中华人民共和国草原法》第三十八条：“进行矿藏开采和工程建设，应当不占或者少占草原；确需征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续”之规定，取得省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意是征用草原的前置条件。本案中，在未明确土地性质及未取得省级林草部门手续的情况下，即办理了政府的项目建设批复手续，存在审批程序错误。

综上，被申请人作出德林草罚【2020】03 号行政处罚决定书依据的主要事实不清、证据不足。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第5目之规定，本机关作出如下决定：

撤销被申请人2022年2月28日作出的德林草罚【2020】03 号行政处罚决定书。

如不服本决定，可自收到本《行政复议决定书》之日起15日内依法向海西州中级人民法院提起行政诉讼。

2022年7月27日